Política Externa Brasileira- Aula 3

Presidencialismo de Coalizão

A relação entre o Executivo e o Legislativo, embora tenha passado por mudanças, não se alterou profundamente. O primeiro presidente eleito na Nova República, Fernando Collor, foi eleito por um partido pequeno, sem muita representação legislativa. Portanto, para governar, era necessário formar coalizões com outros partidos para obter maioria parlamentar, o que se tornou um padrão consolidado até o segundo governo Lula, enfraquecendo nos governos Dilma e Temer.

A Constituição de 1988 concedeu muito poder ao Executivo, incluindo a capacidade de controlar o orçamento. Os partidos que integravam a coalizão conseguiam cargos nos ministérios do Executivo, que liberavam as emendas parlamentares, com os partidos maiores pleiteando ministérios mais influentes.

No governo FHC, havia troca de ministérios por votos no Legislativo, mantendo autonomia. No governo Lula, os ministérios ainda eram negociados, mas certos ministérios estratégicos permaneciam com o partido (PT), garantindo a continuidade de suas políticas, enquanto o presidente negociava diretamente com o Congresso. No governo Dilma, houve dificuldades de relacionamento com o Legislativo, e a eleição de Eduardo Cunha para a presidência da Câmara resultou na aprovação das emendas impositivas — receitas obrigatórias que o Executivo deveria cumprir, o que conferiu ainda mais poder ao Legislativo. O governo Temer intensificou esse modelo de relacionamento com o Legislativo, ampliando a distribuição de emendas.

No governo Bolsonaro, apenas as emendas não foram suficientes para melhorar a relação com o Congresso. O governo também não contava com uma articulação política eficiente. A negociação com o Congresso foi conduzida inicialmente por militares — General Santos Cruz, substituído depois pelo General Ramos. Ramos delegou essa articulação ao Centrão, especialmente por meio de Arthur Lira e Davi Alcolumbre. Para aumentar o fluxo de emendas para o Legislativo, foi criado o “orçamento secreto”, no qual os destinos dos recursos não precisavam ser identificados com o parlamentar que os havia solicitado.

Insulamento Burocrático e Centralização Decisória no Itamaraty

Todos esses fatores dificultaram a influência do Executivo sobre o Legislativo. Entretanto, na política externa, houve pouca mudança. A centralização decisória continua sob responsabilidade do Ministério das Relações Exteriores (Itamaraty), que goza de ampla autonomia.

Fase de Abdicação

Nos Estados Unidos, nos anos 1990, utilizava-se o mecanismo do “Fast Track”, no qual o Executivo poderia, por um determinado período, conduzir a política externa sem grande interferência do Legislativo. No Brasil, nessa mesma época, ocorria algo próximo a um “Fast Track permanente”, pois havia uma convergência de ideias e pautas internacionais entre o Executivo e o Legislativo, resultando em escassa participação legislativa nas decisões.

O processo decisório era conduzido por meio de acordos executivos, em que as propostas apenas passavam pela aprovação do Legislativo, permitindo uma tramitação mais rápida nas comissões parlamentares.

Delegação vs. Abdicação de Poder

O primeiro momento em que se pode observar com clareza a dinâmica de relacionamento entre Executivo e Legislativo é a partir da República resultante da Constituição de 1946. Até 1964, o Legislativo conquistou prerrogativas importantes. No governo de Juscelino Kubitschek, prevaleceu um modelo econômico nacional-desenvolvimentista, com significativa participação legislativa nas decisões políticas.

Durante o regime militar, tanto a política interna quanto a externa foram fortemente centralizadas no Executivo, sem maiores negociações com o Parlamento. Com a redemocratização, nos anos 1990, houve uma abertura econômica e iniciou-se a politização da política externa, especialmente nas áreas econômica e nas relações com blocos regionais. É nesse período que ocorre a criação do Mercosul, impulsionada por uma onda global de liberalização econômica.

Concomitantemente à rápida aprovação das pautas do Executivo, setores do Legislativo passaram a defender uma participação mais ativa nas decisões dos acordos internacionais, exigindo maior presença da sociedade civil nesses processos.

O Itamaraty, então, buscou projetar uma imagem de maior abertura a outros ministérios, nomeando representantes — os chamados “adidos” — para atuarem como ponte de comunicação. Apesar disso, essa iniciativa teve pouco impacto prático, e o Ministério das Relações Exteriores continuou desfrutando de ampla autonomia.

Aspectos Organizacionais do Ministério das Relações Exteriores

O Ministério das Relações Exteriores passou por três fases distintas:

• Fase Patrimonial (1822 – final do século XIX): ausência de participação civil, com a administração das relações exteriores a cargo de burocratas nomeados.

• Fase Carismática (início do século XX): marcada pela atuação do Barão do Rio Branco, que moldou o modelo de funcionamento do ministério.

• Fase Burocrático-Racional: consolida-se um espírito de corpo na instituição, com a criação do Instituto Rio Branco e a profissionalização do serviço diplomático, via concursos públicos.

Engenharia Institucional e Processo Decisório

Há diferentes abordagens teóricas que explicam a atuação legislativa na política externa:

• Abordagem Distributivista: parlamentares atuam para entregar resultados tangíveis à população, muitas vezes de forma simbólica.

• Abordagem Informacional: parlamentares se especializam em temas de política externa, tornando-se referência em determinados assuntos.

• Abordagem Partidária: atuação guiada pelos valores e ideias de partidos, comum em sistemas partidários mais ideologicamente definidos, como os europeus.

Herança dos Padrões Autoritários

Alguns traços herdados do regime autoritário foram mantidos ou transformados:

• Poder de agenda: a capacidade do Executivo de definir as pautas orçamentárias, atualmente enfraquecida.

• Centralização partidária: substituída por um sistema multipartidário fragmentado, com diversos partidos de diferentes forças.

• Fusão de poderes: já não é mais característica do atual sistema político.

Atuação Ex Post dos Deputados na Política Externa

A Constituição de 1988 delega ao presidente da República amplos poderes para firmar acordos internacionais. Contudo, cabe ao Legislativo sancionar esses acordos, podendo agir como um “veto player”.

Jogo de Dois Níveis

A política externa opera em dois níveis:

1. Nível internacional: negociação entre governos e organizações.

2. Nível doméstico: articulação entre grupos de interesse internos para aprovar as medidas negociadas.

O Legislativo pode intervir no primeiro nível, influenciando diretamente as relações exteriores.

Perspectivas Teóricas sobre a Atividade Parlamentar

A literatura crítica a ideia de que parlamentares atuam unicamente baseados em cálculos eleitorais racionais. Muitas vezes, sua atuação considera impactos de longo prazo e efeitos indiretos das decisões.

Parlamentares tendem a se engajar mais em temas relevantes que ultrapassam o campo externo e afetam diretamente o país. Um exemplo foi a CPI da Covid, em que parlamentares questionaram a atuação do Ministério das Relações Exteriores na aquisição de vacinas e insumos.

No contexto latino-americano, o padrão de relacionamento tende a ser distinto. A política externa só desperta maior interesse quando tem consequências nas políticas domésticas.

O modelo de abdicação — que concentrava poder no Executivo — funcionou até o segundo mandato de Lula, mas passou a ser contestado por parlamentares e movimentos civis que exigiam maior participação em pautas internacionais, como as ambientais.

Dinâmica Executivo–Legislativo

Existem mecanismos de controle utilizados por ambos os poderes. O Executivo pode recorrer ao pedido de urgência, obrigando o Legislativo a pautar rapidamente determinado tema. Por sua vez, o Legislativo pode convocar autoridades para prestar esclarecimentos sobre ações de política externa — como ocorreu na convocação de ministros sobre as eleições na Venezuela.

Relevância dos Atos Internacionais

A atenção do Legislativo à política externa varia conforme o tema. Questões como o Mercosul ou a adesão a organismos internacionais recebem maior atenção, enquanto assuntos com menor impacto doméstico tendem a passar despercebidos.